关于集中隔离措施的完善与思考
发布时间：2022-04-30
栏目：陇正课堂
浏览：1250
关于集中隔离措施的完善与思考
新型冠状病毒感染的肺炎疫情当前形势依然严峻，加之各地相继复工，此次疫情的攻坚战也随之来临，为了防止疫情再度爆发，各地各种“硬核”的防控措施也相继出台，其中一项普遍实施的措施就是，对高度疑似人员及密切接触人员设置集中医学观察点，进行集中隔离。此种措施对当前形势下的疫情防控起到了重要的积极作用，扭转了抗击疫情的被动局面，为打赢疫情攻坚战奠定了坚实的基础。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调“确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。结合强制隔离措施实施过程中的一些伴生问题，如对于隔离人员的措施和影响等，本文试图探讨如何完善集中强制隔离措施，以促进该项制度的法冶化和正规化。
一、现行集中强制隔离措施的框架及体系
1、相关的法律规定及依据。
依据《传染病防治法》第四十一条“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施”及《突发公共卫生事件应急管理条例》第四十一条的规定：“对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。对需要治疗和转诊的，应当依照本条例第三十九条第一款的规定执行”之规定，集中强制隔离是由县级以上人民政府决定，组成人员为行政机关工作人员，针对的对象为特定的高度疑似及有密切接触病例的病人，是行政机关针对特定事项作出的涉及特定公民权利义务的单方行政行为，因此，强制集中隔离应为具体行政行为，该行为中有对人身自由的限制，故该行为属于具体行政行为中的行政强制措施。
2.实施集中强制隔离措施决定的主体
依据《传染病防治法》第四十一条及《突发公共卫生事件应急管理条例》第四十一条可以看出有权实施“隔离”措施的法定职权主体至少应当为疫情所在地或突发时间发生地的县级以上人民政府，在实践当中还表现为政府设立的新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组办公室、指挥部等临时机构。街道、乡镇一级居民委员会、村民委员会甚至是医疗机构仅是协助相关部门实施，其本身没有权利决定或者实施集中强制隔离措施。
３.集中强制隔离措施的内容
从实体上来看，《立法法》第8条、第9条的规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚是法律的专属立法权。《行政强制法》规定，限制公民人身自由的行政强制措施只能由法律设定，行政法规、地方性法规和规章都不得设定限制人身自由的行政强制措施。但是由于立法者不可能预见未来发生的所有传染病，因此《传染病防治法》第四条把确定和公布需要隔离措施的传染病权利授权给国务院卫生行政部门报经国务院批准后公告，在2020年１月20日卫健委就发出公告：“经过国务院的批准，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理”，同时，根据《传染病防治法》第三十九条一款（一）项“ 医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；”的规定，对隔离措施的实体合法性提供了必要的支撑，如果缺失了这个步骤和环节，隔离措施的合法性可能会荡然无存。
4.集中强制隔离措施的程序。
从程序上来看，集中强制隔离作为一种行政强制措施，应当按照《行政强制法》的规定履行例如批准、报告、催告、送达等法定程序，但是笔者认为，本次疫情是重大的突发性卫生公共事件，具有“紧急性、临时性、不得拒绝”的特征，是在应急状态下采取的行为，因此采取集中隔离措施的时候可以不按照《行政强制法》规定的一般程序进行，而是可以参照《行政强制法》第二十条第一款第（二）项先采取措施，后履行法定程序，但应确保法定程序落实，否则集中强制隔离这种行政强制措施将无法得到救济。
因而，为了防止新型冠状病毒的蔓延，政府采取的集中强制隔离措施，虽然表面上暂时限制了公民的人身自由，但是实质上于法有据，是政府依法行政、履行公共服务职能、维护社会秩序的必然要求。
三、关于完善集中隔离措施的思考
笔者认为，鉴于目前疫情防控的，集中隔离措施作为防控疫情的重要手段，继续实施也是必要的，但是作为一种行政行为，其也必须符合行政法基本原则，“依法、科学、有序”的实施。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调的“国奉圭臬，治依良法。依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方式，即便是防控疫情的关键时期也绝不允许突破法治底线。“法无古今，惟其时之所宜与民之所安耳”。中国特色社会主义法治蕴含着党领导广大人民应对历次重大挑战的实践智慧，疫情防控越到最吃劲的时候，就越要充分发挥中国特色社会主义法治的显著优势，以统筹各方力量，兼顾不同利益，彰显社会公平正义。”笔者建议，针对现行的集中隔离措施应当加以完善，具体包括以下内容：
１.集中隔离措施应遵守合法原则
（１）相关部门在采取集中隔离措施时应当严格遵守现行法律规定，所实施的行为应有法律的明确授权，积极履行法律规定的义务，在采取强制措施时应向相对人告知采取措施的事实根据和适用的法律依据，听取其申辩意见，并告知拒不配合的后果。
（２）根据传染病暴发、流行情况和危害程度、病情的范围和类别，依法区分需要被隔离的对象，不可盲目扩大隔离对象的范围，或者随意延长隔离的时间。
（３）对隔离地点的征用应当依法进行，并且依法进行补偿。
２.集中隔离措施应遵守合理原则
（１）严格审查采取该种措施的必要性，必要时请医学专家对需要采取隔离措施的案例进行专业的论证；
（２）隔离措施应当符合比例原则，可以就近隔离的在被隔离对象所在地就近隔离，可以居家隔离的保障其居家隔离。
３.集中隔离措施应遵守程序正当原则
依照《行政强制法》坚决落实集中隔离措施的法定程序；完善集中隔离决定书、解除隔离通知书的制作和送达，告知权利救济程序，并探索完善紧急状态下的口头或事实隔离的合法性，保障隔离人员的合法权利。
４.权责统一原则
对随意实施隔离措施的人员或在隔离期间对隔离对象有其他违法行为的国家机关或医疗机构等工作人员，应依法追究责任。
５.集中隔离措施的其他问题
（１）隔离期间费用承担的问题
依照《传染病防治法》第四二条第二款：“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障”及《突发公共卫生事件应急条例》第六条“县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算”之规定，虽然集中隔离时的基本生活保障应当由政府承担，但具体保障到什么程度、是否需要承担食宿费用目前尚无明确的规定，因此导致各地在实际执行当中也各有差异；因此笔者认为，各地可以结合当地实际情况制定统一标准，在不过度加重政府财政负担的同时，对隔离对象在隔离期间所产生的食宿费用进行适当补贴。
（２）隔离时的人道主义关怀
对被隔离人员做好人道主义关怀和救援保证工作，做好安抚工作，避免衍生出逆反情绪或不服从管理等其它问题，确保防疫工作的顺利。
本次爆发的新型冠状病毒疫情无疑是中国一场沉重的灾难，面对这场灾难中华民族爆发出来的强大凝聚力和涌现出不畏生死大批的逆行者，必定会使我们打赢这场防疫的阻击战。当一切都归于平静，在反思本次疫情的同时，我们每一位法律人也应当发挥自己的专业特长贡献自己的力量，探索、思考完善各项制度，在高举法制旗帜的今天，做到防微杜渐，有备无患。
作者：甘肃陇正律师事务所 崔原郡律师
